Der folgende Artikel bezieht sich auf Aktivitäten zur inklusiven Katastrophenvorsorge in Haiti, durchgeführt von Handicap International (HI) und lokalen Partnern. Seit dem Erdbeben von 2010 setzt sich HI für die Verbesserung der Katastrophenvorsorge auf nationaler und kommunaler Ebene ein, unter besonderem Einbezug von Menschen mit Behinderungen. Seit 2013 unterstützt das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung diese Maßnahmen finanziell.

Einführung

Haiti ist hochgradig anfällig für natürliche Risiken wie Hurrikans, Dürren und Erdbeben. Durch Umweltzerstörungen, unkontrollierte Waldnutzung und Klimawandel werden die Auswirkungen dieser Katastrophen noch verstärkt. Das Aufeinanderfolgen der klimatischen Schocks führt zu stetig wiederkehrender Ernährungsunsicherheit von landesweit 32,4 % der Bevölkerung (CNSA 2018).

Bedarfsanalysen vor Ort haben ergeben, dass das Nationale Risiko- und Katastrophenmanagementsystem oft nicht bis zur lokalen Ebene angewandt wird. Zudem werden die Bedarfe von Menschen mit Behinderungen und anderen vulnerablen Gruppen nur selten bis gar nicht in die Vorsorge- und Reaktionspläne einbezogen.

Und dabei sind es vor allem vulnerable Gruppen und deren Angehörige (bezogen auf Gender, Behinderung, Alter, Armut, Isolation etc.), die im Falle einer Katastrophe den größten Risiken für ihr Leben und ihre Lebensgrundlagen ausgesetzt sind.

Denn Erfahrungen in Haiti zeigen, dass beispielsweise Menschen mit Behinderungen beim Ausbau ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten häufig Hindernissen wie Mobilitätseinschränkungen und mangelndem Zugang zur Gesundheitsversorgung gegenüberstehen und somit einer Arbeit nachgehen, die oft wenig rentabel und unsicher zugleich ist. Mit einem geringen Einkommen wohnen und arbeiten betroffene Personen zudem oft in risikoanfälligen Gebieten. Ein zugleich niedrigeres Bildungsniveau und fehlende Anbindung an soziale Netzwerke schwächen zudem die Möglichkeiten, im und nach einem Katastrophenfall angemessen zu reagieren.

Vorgehen

Folgt man dem Modell der Disaster Risk Equation dann nimmt die Wahrscheinlichkeit schädlicher Folgen oder erwarteter Verluste (also des Risikos) zu, wenn häufige und/oder schwere Katastrophen auf vulnerable Gebiete oder Bevölkerungsgruppen treffen, deren Bewältigungskapazitäten nur begrenzt sind (Lafrenière/Walbaum 2017).

Ziel von Inklusiver Katastrophenvorsorge ist es daher, die Verwundbarkeit der am stärksten ausgegrenzten Personen zu verringern und gleichzeitig ihre eigenen Kapazitäten zur Risikoreduzierung und zur Bewältigung aufgetretener Katastrophen zu erhöhen. Inklusive Katastrophenvorsorge ist zudem auch die Anerkennung des Rechts dieser Gruppen, von den Maßnahmen zur Katastrophenvorsorge zu profitieren und sich gleichberechtigt daran zu beteiligen.

Um das Ziel einer Inklusiven Katastrophenvorsorge zu erreichen, nutzt Handicap International den Twin-Track Approach. Dabei gilt es zum einen, das System der Katastrophenvorsorge und des Katastrophenmanagements als Ganzes inklusiver zu gestalten. Zum anderen steht aber auch die Widerstandsfähigkeit der vulnerablen Gruppen bzw. der at-risk Gruppen im Fokus.

Die HI-Interventionen basieren auf dem Menschenrechtsansatz der UN-Behindertenrechtskonvention, der Dhaka Declaration on Disability and Disaster Risk Management, dem Sendai Framework sowie den Verpflichtungen des World Humanitarian Summits von 2016 "to leave no one behind, including most at risk groups and people with disabilities". Demnach sind universelles Design, Zugänglichkeit, freie und verständliche Informationen sowie Beteiligung aller Bevölkerungsgruppen Schlüsselkomponenten einer effektiven Katastrophenvorsorge.

Inklusive Katastrophenvorsorge in Haiti

Im Folgenden werden Erfahrungen in Haiti beschrieben, wie Katastrophenvorsorge inklusiver gestaltet werden kann. Dabei wird neben dem Twin-Track Approach auch ein partizipativer, gemeindebasierter Ansatz genutzt. So findet die Umsetzung der Maßnahmen nicht nur auf nationaler und regionaler Ebene statt, sondern in Dörfern und kleinen Ortschaften. Denn im Falle einer Katastrophe sind es vor allem die lokalen Gemeinschaften, die erste Notfallressourcen zur Verfügung stellen müssen, bevor weitere Hilfe eintrifft.

Erfahrungen mit der Datenerhebung

Alle hier dargestellten Maßnahmen basieren auf einer grundlegenden Analyse und Datenerhebung zu Risiken, Vulnerabilitäten der Gemeinden (Häufigkeit auftretender Naturereignisse, natürliches Profil, lokale wirtschaftliche Resilienz etc.), Vulnerabilitäten einzelner Haushalte (wirtschaftliche Grundlagen, Bildungsniveau, Angehörige mit besonderem Unterstützungsbedarf, etc.) sowie der vorhandenen strukturellen und nicht-strukturellen Bewältigungskapazitäten.

Dabei gestaltet sich vor allem die Identifizierung vulnerabler Haushalte schwierig. Die vom haitianischen Ministerium des Inneren und der Gebietskörperschaften (MICT) bereitgestellten Übersichten zu vulnerablen Personengruppen können oft nur bedingt genutzt werden, da sowohl die angewandten Kriterien für die Erfassung von Schutzbedürftigkeit als auch für die geografische Verteilung schutzbedürftiger Gruppen nicht eindeutig erklärt und daher kaum nachvollziehbar sind. Zugleich werden Behinderungen in der haitianischen Gesellschaft tabuisiert. Die dadurch kaum vorhandene Sichtbarkeit von Menschen mit Behinderungen erschwert die Datenerhebung zusätzlich.

Nach Konsultationen mit lokalen Akteuren (Bürgermeistern, Behörden, zivilgesellschaftliche Organisationen) sowie mehr als 2500 Haushaltsumfragen zu Vulnerabilitäten, Risiken, Kenntnissen und Praxis der Katastrophenvorsorge konnten in den Interventionsregionen von HI letztlich sowohl die am meisten vulnerablen Ortschaften als auch die besonders zu unterstützenden Haushalte identifiziert werden.

Partizipative Maßnahmen zur Katastrophenvorbereitung

Inklusive Ansätze und das Mainstreaming der Inklusion von Menschen mit Behinderungen sind im überarbeiteten Nationalen Risiko- und Katastrophenmanagementplan von 2016 institutionalisiert. So ist die allgemeine, offene und nicht diskriminierende Beteiligung von Menschen mit Behinderungen und anderen vulnerablen Gruppen in allen Phasen des Katastrophenmanagements festgeschrieben. Auch wurde ein barrierefreies Informations- und Frühwarnsystem eingeführt sowie die Mechanismen für die Informationserfassung zu Schutzbedürftigkeit und Risiken verbessert. Nun unterstützt Handicap International die lokalen Katastrophenbehörden, diese neuen Ansätze auch in ihre Vorsorge- und Notfallpläne zu überführen.

Dazu gehört beispielsweise ein umfassendes kommunales Mapping der Risiken und Risikogebiete, der Bevölkerungsstruktur und von Menschen und Familien, die im Katastrophenfall besonderen Unterstützungsbedarf haben.

Durch eine ausgewogene Stärkung der Katastrophenbewältigungskapazitäten auf kommunaler und individueller Ebene können die negativen Auswirkungen von Naturkatastrophen auf vulnerable Gruppen nachweislich reduziert werden.

Auch eine bessere Identifizierung und Ausstattung sicherer Notfallunterkünfte für mögliche Evakuierungen wurde durchgeführt. In Kooperation mit HI werden die Notunterkünfte in den Hochrisikogebieten saniert und barrierefrei ausgebaut. Die lokalen Komitees zur Evakuierung und Verwaltung der Notunterkünfte werden zudem mit Blick auf die Bedarfe von Menschen mit Behinderungen und anderen vulnerablen Gruppen sensibilisiert. Die freiwilligen Helfenden werden darüber hinaus zu spezifischen Kommunikationsbarrieren und dem sicheren Transport von Menschen mit Verletzungen und Behinderungen geschult, um weitere Beeinträchtigungen zu vermeiden.

Wie bereits erwähnt, beinhaltet Inklusive Katastrophenvorsorge die aktive Teilnahme vulnerabler Gruppen und Personen an den Maßnahmen zur Katastrophenvorbereitung. Häufig wird dies über die Einbindung von Selbstvertretungsorganisationen in die kommunalen Katastrophenmanagementsysteme gewährleistet.

So wirbt HI bei der Entwicklung von Reaktionsplänen und bei der Gründung von lokalen Katastrophenschutzkomitees immer wieder erfolgreich für die Beteiligung von Selbsthilfe- und Behindertenorganisationen. Bis dato konnten 14 Selbstvertretungsorganisationen langfristig in die dezentralen Strukturen der Katastrophenschutzbehörden eingebunden werden. Durch diese Einbindung legen heute viele regionale Reaktionspläne einen besonderen Fokus auf die Unterstützung vulnerabler Bevölkerungsgruppen in den Bereichen Gesundheit, Ernährungssicherheit und sozialem Schutz.

Beteiligung gelingt jedoch nur über eine kontinuierliche Bewusstseinsbildung aller wichtigen Stakeholder. Parallel dazu müssen zumeist auch die Interessensverbände kontinuierlich gestärkt werden, um deren effektive Teilnahme sicherzustellen. So erhalten sie neben Schulungen zur inklusiven Katastrophenvorsorge auch Schulungen zu Rechten und Möglichkeiten zur Überwindung von Barrieren. Gleichzeitig unterstützt HI die Selbstvertretungsorganisationen bei eigenen Maßnahmen zur Bewusstseinssteigerung. In Haiti wurden so beispielsweise bereits kulturelle Abende und Kunstaktionen zu den Herausforderungen für Menschen mit Behinderungen im Katastrophenfall sowie Demonstrationen für die Rechte von Menschen mit Behinderungen durchgeführt.

Auf Ebene der vulnerablen Haushalte wird sichergestellt, dass diese über individuelle Risikoanalysen und Familiennotfallpläne verfügen. Die Entwicklung solcher Pläne wird von den lokalen Katastrophenbehörden begleitet. Der Familiennotfallplan wird mit allen Mitgliedern eines Haushaltes ausgearbeitet und ermöglicht es der Familie, im Falle von bevorstehenden Bedrohungen rechtzeitig und angemessen zu reagieren. Der Familiennotfallplan besteht aus 5 Elementen:

1. Analyse der Risiken (Standort des Hauses, Verwundbarkeit der Lebensgrundlage, usw.)
2. Kenntnis der besonderen Bedarfe innerhalb der Familie
3. Kenntnis des lokalen Warnsystems, der Notunterkünfte, der Katastrophenschutzverantwortlichen
4. Kenntnis der sicheren Orte und Straßen im Fall einer Evakuierung
5. Bereithaltung eines Familiennotfallkits, das für einen Zeitraum von mindestens drei Monaten angepasst ist.

Inklusive Frühwarnsysteme

Auch die Frühwarnsysteme gilt es inklusiver auszurichten. Häufig werden Warnmeldungen in Haiti nur über das Radio ausgegeben. Daher ist es notwendig, zusammen mit unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen angepasste Methoden der Frühwarnung sowie eine kommunale Weitergabekette von Warnmeldungen zu entwickeln. So wurden in einer Gemeinde beispielweise ehrenamtliche Gemeindegruppen gebildet, die vorher identifizierte Haushalte persönlich über bevorstehende Ereignisse informiert haben. Neben Radiomitteilungen der Behörden wurde ein behördliches Informationssystem über SMS installiert und mehrere Fahnenmasten zentral errichtet, um über Flaggensignale den Schweregrad des bevorstehenden Ereignisses anzukündigen. Eine Umfrage nach dem Tropensturm Erika 2015 hat ergeben, dass über diese Maßnahmen 99 % der Familien über den bevorstehenden Sturm informiert waren. Dabei zeigte sich die Mobilisierung durch die Gemeindegruppen, das Radio sowie die Fahnensignale als am effektivsten (Handicap International 2015).

Wirkungen

Evaluierungen nach dem Tropensturm Erika 2015 und dem Hurrikan Matthew 2016 haben gezeigt, dass alle im Vorfeld identifizierten Personen mit besonderem Unterstützungsbedarf oder isoliert lebende Personen die notwendigen Warnmeldungen erhalten haben. Auch konnten die entsprechenden Familien im vorgesehenen Zeitrahmen mit Hilfe freiwilliger Helfer evakuiert werden. Es stellte sich heraus, dass die sanierten Notfallunterkünfte angemessen ausgestattet und auf besondere Schutzbedarfe vorbereitet waren.

Trotz materieller Schäden (beschädigte Häuser, Verlust von Erntegut und Vieh) gab es in keiner der Projektlokalitäten Tote oder Verletzte im Gegensatz zu anliegenden Lokalitäten (MICT 2016).

Auch hat sich gezeigt, dass die Familien in der Projektregion angemessene Schutzmaßnahmen durchführten (bspw. Abschneiden von Ästen, Absicherung der Häuser, Schutz von wichtigen Unterlagen). Die im Vorfeld als vulnerabel identifizierten Haushalte erhielten dabei Unterstützung durch die Gemeindeeingreifgruppen (Handicap International 2015).

Gleichzeitig stellte sich jedoch heraus, dass die wirtschaftliche Grundlage vor allem von vulnerablen Gruppen zumeist nachhaltig geschädigt war. Da weder Vorsorge zur Sicherung der Produktionsmittel getroffen wurde, noch die Existenzgrundlagen ausreichend widerstandsfähig waren. Nach diesen Erfahrungen wurde ein verstärkter Fokus auf die Stärkung der wirtschaftlichen Resilienz und der Bewältigungskapazitäten von Gemeinschaften sowie einzelnen Haushalten gesetzt.

Stärkung der wirtschaftlichen Resilienz

Im Falle Haitis bilden vornehmlich Landwirtschaft, Viehzucht, Fischerei und Handel die wirtschaftlichen Grundlagen. Um diese zu stärken und widerstandsfähiger zu machen, werden Maßnahmen sowohl mit Kleinerzeugerverbänden als auch mit vorher identifizierten vulnerablen Haushalten entwickelt. Zum einen werden die Produzenten über Risiken und nachteilige Verhaltensweisen aufgeklärt (unkontrollierte Holzwirtschaft, unkontrollierte Viehhaltung, Überfischung) und zu verbesserten Produktionstechniken geschult. Zum anderen werden aber auch Aktivitäten zur Diversifizierung der Einkommensquellen unterstützt. Auch steht die bessere Sicherung der Lebensgrundlage (Gerätschaften, Fischerboote, Vieh, Saatgut, etc.) im Fokus dieser Aktivitäten. Auf Ebene der Gemeinden werden Fonds eingerichtet, mit Hilfe derer die Bevölkerung Anpassungen zur Risikominderung finanzieren kann.

Im Vorfeld identifizierte Haushalte von beispielsweise Menschen mit Behinderungen erhalten darüber hinaus eine sogenannte "personalisierte Unterstützung". Ziel ist es, die Rentabilität ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten durch kleinere Anpassungen zu erhöhen. Über die Ausgabe von Mobilitätshilfen und anderen Hilfsmitteln wird zudem die Autonomie der Betroffenen verbessert. Auch sollen die familiären Einkommensquellen diversifiziert und die soziale Isolation reduziert werden. So wurden einigen Familien Finanzmittel zur Verfügung gestellt, mit denen sie Ziegen erwarben und ihre bis dato einzige Einkommensquelle des Gemüseanbaus erweiterten. Andere Haushalte haben sich auf neue widerstandsfähigere landwirtschaftliche Produkte spezialisiert. Anschließend werden die Familien dabei begleitet, sich einem Erzeugerverband anzuschließen, dadurch aus der Isolation zu treten und Zugang zu weiteren Unterstützungsleistungen und Mikrofinanzierungen zu erhalten.

Maßnahmen zur Risikominderung

Die meisten Gemeinden verfügen über Pläne zur Risikominderung, in denen strukturelle und nicht-strukturelle Maßnahmen zur Begrenzung der nachteiligen Auswirkungen von natürlichen und anthropogenen Risiken enthalten sind.

Zur Verbesserung der Katastrophenvorsorge werden diese Pläne von HI zusammen mit verschiedenen Interessensvertretungen auf ihre Relevanz überprüft. Zu den anschließenden Minderungsmaßnahmen, die HI in Kooperation mit den lokalen Akteuren durchführt, gehören: die Verbesserung von Straßenanbindungen zu Notfalleinrichtungen, der Bau von Wasserrückhaltebecken für die Viehhaltung oder auch der Ausbau von Erosionsrinnen und Wehren. Ähnliche Maßnahmen um die Auswirkungen von beispielsweise Starkregen zu verringern, werden auch mit den vorher identifizierten Haushalten durchgeführt. Dies beinhaltet beispielsweise die Befestigung von abschüssig gelegenen Gärten oder den Bau von hauseigenen Trinkwassertanks in entlegenen Gebieten. Bei den einzelnen Vorhaben wird darauf geachtet, dass diese einfach, kostengünstig und vor Ort durch die Haushalte oder die Gemeinden instandgehalten werden können.

Zusammenfassung

Inklusive Katastrophenvorsorge kann dann gelingen, wenn gleichzeitig auf struktureller und individueller Ebene gearbeitet wird. Auch sollte ein ganzheitlicher Ansatz verfolgt werden, der nicht nur die Vorbereitung auf den Katastrophenfall beinhaltet, sondern auch die Stärkung von kommunalen und individuellen Bewältigungskapazitäten sowie die Minderung von Vulnerabilitäten. Für eine langfristige Einbindung inklusiver Ansätze bedarf es einer kontinuierlichen Bewusstseinsbildung, die langfristig nur über starke Selbstvertretungen sichergestellt werden kann. Diese gilt es von vornherein aktiv in die Maßnahmen einzubinden und zu stärken.

AUTORIN

Eileen Schuldt ist derzeit Programmreferentin bei Handicap International und verantwortlich für die von deutschen Gebern finanzierten Projekte. Seit vielen Jahren arbeitet sie zudem im Kontext der partizipativen Regionalentwicklung und guten Regierungsführung sowohl in Deutschland als auch in Ländern des Globalen Südens.

LITERATUR

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